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2010年01月17日 17:24  來源：民主與法制時報

    1月12日，上海氣溫驟降零下。在上海市檢察院，一名上海企業副總遞交申請，請求查詢江蘇某建筑公司是否有行賄犯罪記錄。半小時后，他得到了一份書面答復。看了內容后，該副總面露微笑，悄然離去。

    在上海市檢察院的行賄犯罪檔案查詢系統，已經聯網華東六省。從1月1日起，到這個區域的任何地方檢察機關，都可以查詢該區域的行賄犯罪記錄。

    這是國內首個跨區域行賄犯罪檔案查詢系統，最高檢要求積極探索總結經驗。

    利用行賄犯罪檔案查詢系統預防職務犯罪、打擊商業賄賂犯罪，維護市場誠信體系，近幾年最高檢都在潛心探索。去年5月，最高檢檢察長曹建明要求逐步實現查詢系統全國聯網。此番華東六省一市的聯網被認為是邁進了實質性的一步。

    不過，一些專家和學者認為，僅限于將法院判決的行賄犯罪人納入“行賄黑名單”的反腐平臺，效用并不容樂觀。

    最高檢要全國推行

    2006年3月，時任最高人民檢察院檢察長的賈春旺在向全國人大第四次會議作工作報告時指出：“對發生在建筑、金融、教育、醫藥衛生和政府采購領域的行賄犯罪建立檔案查詢系統，向社會提供查詢。”

    其實在此前，這項被稱為“行賄黑名單”的制度已在基層試點4年，最早為浙江省寧波市北侖區檢察院所創。2002年初，北侖區檢察院將1998年以來查處的建筑行業90多名行賄人做成資料庫，由此選出情節惡劣的17人列成“行賄黑名單”，供社會誠信查詢。

    “行賄黑名單”的入選標準有四條：一、因行賄罪而被法院判刑的；二、雖未判刑，但法院判決認定的，賄賂事實中行賄數額達到5萬元以上的；三、被檢察機關查實，有兩次以上行賄記錄的或行賄三人以上的；四、檢察機關已有確鑿證據證明其有行賄事實，但本人未主動交代或拒不承認的。

    “行賄黑名單”甫一亮相，即引起震動。中國人民大學公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授在接受《民主與法制時報》記者采訪時指出，行賄犯罪檔案查詢制度的建立，是預防腐敗和構建誠信社會的重要制度，是制度反腐的具體手段。一方面，它增大了行賄者的行賄成本，有助于行賄動機的化解，進而成為預防腐敗的一種手段。另一方面，隨著其適用范圍的普及和頻度增加，該制度將成為企業誠信經營的身份證，是懸在企業頭上的誠信寶劍。

    寧波北侖試驗引起了最高檢的關注。2004年4月，最高檢與建設部、交通部、水利部聯合下發了《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢試點工作的通知》，開始在江蘇、浙江、重慶、四川、廣西試點，并將行賄犯罪檔案查詢系統的錄入范圍限定在“法院作出生效有罪判決、裁定”的范圍內。

    2006年3月11日，最高檢將“行賄黑名單”查詢由建設領域擴展到金融、教育、醫藥衛生和政府采購5大領域，由試點地區推向全國。2009年6月，最高檢下發規定，其中規定該系統不設退出機制，行賄信息一旦輸入不能刪除。當年9月，這個制度被最高檢決定在全國所有行業、領域推行。

    到2006年底，全國各省級檢察院均已建立行賄犯罪檔案查詢系統。盡管如此，各地依然各自為政，使信息無法共享。“后來，最高檢搞了檢察系統內部專線網，但因多種原因，導致時效慢且不準確，效益不高。”上海市檢察院職務犯罪預防處處長居廣鑒表示。

    這導致各省市在查詢行賄犯罪信息時，或依賴其他檢察院的偵查協作，才能從其他省市了解有關行賄犯罪信息，或僅限于各自省市內查詢。

    誰來都可以查詢

    始于2006年1月的上海行賄犯罪檔案查詢系統，已有多名行賄犯罪記錄者被取消了投標資格。僅去年1月至11月，上海市檢察機關行賄犯罪檔案被查詢510次，涉及被查詢單位1658家，個人324人。但基本是本地的有關信息。

    居廣鑒告訴《民主與法制時報》記者，近年來，到上海招投標的外省市企業越來越多，查詢了解這些企業的行賄犯罪記錄的需求也越來越多，但上海市的查詢系統無法滿足，只能查本地企業，外省市企業查起來很麻煩。

    上海市檢察院發現，與上海相鄰的江蘇、浙江、安徽、江西、山東、福建等華東六省經濟發展水平相差不大，尤其是長三角區域，經濟往來頻繁，許多企業往來于各省市之間，參與重大工程招投標和政府采購等商業活動，行賄犯罪數量也相對較大，而且各地都已形成較完備的行賄犯罪檔案查詢系統。

    “我們便考慮在華東六省一市先行聯網，實現信息共享和異地查詢，為全國聯網先行。”居廣鑒說。

    之后，在上海市檢察院牽頭的華東六省一市檢察機關職務犯罪預防部門領導會議上，這個提議得到回應。2009年5月，在全國檢察機關第三次預防職務犯罪工作會議上，在最高檢檢察長曹建明明確逐步實現查詢系統全國聯網后，華東六省一市開了個“會中會”，對合作方案細節進一步做了敲定。

    當年8月，這個方案得到了最高檢的充分肯定和支持。上海市檢察院隨即進入實質性操作。

    2009年12月18日下午，華東六省一市檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統數據交換平臺在上海正式啟動。該系統不僅收錄了1997年以來由華東六省一市檢察機關立案偵查并經法院判決的個人行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪案件信息，還錄入了受賄犯罪信息和行賄行為信息。

    “所有的數據無論在華東六省一市任何一處輸入，就會自動進入各省市數據庫，馬上就能顯示，能做到及時和準確。”上海市檢察院對外宣布。

    這個查詢系統今年1月1日正式向社會開放，普通公民和企事業單位只需持書面申請和本人身份證復印件或單位介紹信，在所在地的檢察機關就可以跨省查詢發生在華東地區內有行賄犯罪行為人的“污點”記錄。

    “誰來都可以查詢，我們不問動機，因為能查的都是判決生效的行賄犯罪人。但凡查詢的人或單位都會留有記錄，如果將來被濫用的話就要承但法律責任。”居廣鑒說。

    最高檢認為，在經濟較為發達的華東地區啟動行賄犯罪檔案查詢系統信息共享平臺意義重大，最高檢希望華東六省一市積極探索總結好的經驗做法。

    可能侵犯企業、個人名譽權

    “不可過分夸大這個系統聯網的成效，應以長遠的眼光看其作用。”居廣鑒強調，“這個作用就是完善反腐敗懲防體系。”

    毛昭暉教授指出，該制度邊界和制度彈性難以把握，我們切不可盲目樂觀。

    居廣鑒說，目前，個人或單位能查詢的僅是有行賄犯罪記錄的信息，正在收錄的受賄檔案信息和行賄行為檔案信息，僅用于檢察機關內部管理和分析，為預防職務犯罪工作提供決策依據，和協助紀委及司法部門辦案用，不供對外查詢。而據不完全統計，判有行賄罪的只占商業賄賂案件的15%至20%，比例不大。

    檢察機關沒有將所有的行賄行為納入查詢系統，主要理由是有行賄行為的，未必構成犯罪。

    寧波市檢察機關最早時將有行賄記錄的人納入“行賄黑名單”曾引起司法爭議。有人質疑檢察機關是否越權？毛昭暉教授也認為，該項制度實施中有可能侵犯企業、個人的名譽權、知情權、申辯權、聽證權、復議權、行政賠償權等權利，出現司法權的濫用。故如何對檢察機關實施有效監督，防范監督者腐敗，將成為不能回避的課題。

    居廣鑒認為，不將有行賄記錄者納入，對已判行賄罪者來說是一種不公平，因為前者還可以進入市場，對建立市場誠信體系是一種挑戰。

    這顯然是行賄犯罪檔案查詢系統的一個軟肋。另一方面，對該系統查詢結果的處置情況，檢察機關的態度是不參與、不干預，處置權在相關部門或單位。

    “我們既希望相關部門能充分運用查詢制度，又擔心亂用。”一位不愿透露姓名的檢察官不無擔憂地說。

    上海市檢察院目前的規定是及時了解查詢結果的處置情況，做好登記管理。

    全國聯網的主要障礙

    對中國內地推行的行賄犯罪檔案查詢制度，國際反腐敗組織“透明國際”也予以積極評價，“透明國際”亞太部高級主任廖燃認為：“黑名單制度所產生的威懾和預防、教育作用非常大，在國際反腐敗運動中也是一個新的經驗，它具有懲戒目標明確、執行程序快捷、打擊面小、社會威懾性強等特點。”

    不過廖燃也表示，黑名單制度是中國特色的新措施，但最終能不能收到效果，要看實際的操作。比如，各地如何對待黑名單上榜人員并沒有統一規定，僅僅有告知權，但并不能強制其退出招標。

    更重要的是這項系統并未在全國聯網，使其效能大打折扣。為此，華東六省一市的區域聯網的意義就顯得格外重大。居廣鑒說，我們先行一步，如果全國都能做到區域聯網，那么全國聯網就指日可待了。他強調，目前華東六省一市這個系統軟件可適用國內任何區域和全國聯網。

    但顯然，實現全國聯網的阻力不在技術層面，關鍵是認識問題。分析人士指出，以現行司法體制來考量，一些地方不得不對不同的行賄人設立不一樣的角色禁區。

    對此，毛昭暉也表示，強勢利益集團會導致該制度產生目標偏離。制度演進的方向與一個社會中利益集團之間的博弈過程及結果相關，制度演進的方向往往是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的。該項制度對那些通過形式合法、實質違法的方式，實現利益輸送和利益共謀的利益集團，打擊收效甚微。

    某地一位從事職務犯罪預防的檢察官透露，在如何看待行賄犯罪檔案查詢制度問題上，地方政府領導意見不一，有的認為，搞了會影響招商引資，影響當地經濟發展。有位領導明確說，我們的企業好不容易走出去，不要自己給自己設絆。

    這種地方保護主義的思想被認為是全國聯網的主要障礙。

    “我們應著手解決行賄犯罪檔案查詢系統實施中出現的問題。”居廣鑒說，比如退出機制。

    之前，最高檢設立該系統時并沒有退出機制，也就是一旦納入黑名單，將不會被刪除。“一個法人與自然人要允許其改正錯誤，不能無限期地讓其背黑鍋。”

    有的被納入黑名單的企業為逃避懲治，或改頭換面，另取名注冊企業。居廣鑒說，我們也有對策，對自然人跟蹤，單位換了，人總沒換吧。

    從今年1月1日起，上海市檢察院出臺了《行賄犯罪檔案查詢工作規定（試行）》，以規范行賄犯罪檔案查詢工作，要求各區縣檢察院在3個月內完成自2006年1月1日以來立案查辦并判決生效的受賄犯罪和行賄行為信息。此前，上海市檢察系統已經錄入了1997年以來的所有行賄犯罪信息。

    毛昭暉指出，行賄人的意愿并不會因受賄人的落馬而降低，加大對行賄犯罪的打擊力度，應當是反腐倡廉治本之策的題中之意。即行賄方要與受賄方同等對待。在對行賄罪的構成要件暫不作修改的同時，至少要將行賄罪的懲罰力度比照受賄罪予以修改。法律的目的不是懲罰，而是依靠懲罰的必然性產生威懾作用，使法律成為時時懸在頭上的一把寶劍，增大行賄風險的預期，縮小行賄方與受賄方之間的意愿差，真正消除行賄方的行賄動力。