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2009年12月07日 04:23 來源： 金融時報

     反洗錢對預(yù)防打擊犯罪、維護國家安全具有愈來愈重要的作用，借鑒發(fā)達國家的反洗錢工作經(jīng)驗，可以有效改進我國反洗錢工作。美國是最早提出反洗錢概念的國家之一，并以完備的法律體系、明晰的組織架構(gòu)，在國際反洗錢協(xié)作中扮演著重要角色。我們分析美國證券反洗錢機制，可以為我國證券業(yè)反洗錢工作的深入開展提供借鑒和參考。

　　一、美國證券業(yè)反洗錢監(jiān)管架構(gòu)

　　(一)監(jiān)管方法。國際上反洗錢監(jiān)管存在兩種方法，一是以英國為代表的預(yù)防性方法，一是以美國為代表的壓制性方法。預(yù)防性方法是指監(jiān)管當局通過建立風險評估體系和行政性立法鼓勵金融機構(gòu)主動分析可疑交易，達到控制洗錢風險、預(yù)防洗錢活動的目的。壓制性方法是指監(jiān)管當局側(cè)重通過刑事立法對消極履行反洗錢法定職責、甚至違規(guī)操作的金融機構(gòu)進行嚴格處罰，并對直接責任人和負責人予以刑事起訴，達到督促金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)、遏制上游犯罪的目的。美國證券業(yè)反洗錢同整個國家的反洗錢體系一脈相承，采取的是壓制性方法。美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)和金融監(jiān)管部門通過不定期的現(xiàn)場檢查或者定期的抽查，嚴格監(jiān)管金融機構(gòu)，如發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)未有效履行反洗錢義務(wù)，或由于公司系統(tǒng)性內(nèi)控缺陷導致沒有識別和報告可疑交易以及其他法律禁止的交易，將對其實施嚴厲懲罰；同時，向有關(guān)機構(gòu)發(fā)出一個包含監(jiān)管措施的評估意見，由金融機構(gòu)進行確認違規(guī)事實，并同意當局提出的處罰和整改措施。監(jiān)管當局還將視具體情況，決定是否公開協(xié)議。

　　(二)監(jiān)管法律。2001年之前，美國反洗錢的法律體系由《銀行保密法》、《控制洗錢法》、《阿農(nóng)齊奧-懷利反洗錢法》、《禁止洗錢法》組成。《銀行保密法》

　　建立了以大額現(xiàn)金交易報告為核心的反洗錢體系，規(guī)定美國財政部有權(quán)頒布法令，要求金融機構(gòu)必須保存和上報有助于調(diào)查洗錢活動或者其他金融犯罪的交易記錄。《證券交易法》有關(guān)條款規(guī)定證券機構(gòu)必須按照《銀行保密法》等反洗錢法律的要求保存、上報交易記錄。2001年“9•11”事件之后，為全面預(yù)防和打擊恐怖主義活動，美國制定了《愛國者法案》。該法案修正和加強了銀行保密法的規(guī)定，進一步詳細規(guī)定了證券業(yè)經(jīng)紀商/交易商、共同基金等機構(gòu)的反洗錢義務(wù)，其中包括：建立反洗錢合規(guī)程序；制定客戶身份識別程序；監(jiān)控、鑒別和上報可疑交易；對涉及外國的賬戶進行盡職調(diào)查；禁止與外國空殼公司的交易往來；盡職調(diào)查私人賬戶；按照聯(lián)邦執(zhí)法部門的要求與監(jiān)管機構(gòu)和同業(yè)共享信息，等等。

　　(三)監(jiān)管組織與分工。美國將有關(guān)打擊洗錢犯罪的管理職能分散于許多部門，其中，證券業(yè)反洗錢監(jiān)管體系主要由財政部、證券交易委員會(SEC)和行業(yè)自律組織組成。

　　1.財政部主要負責反洗錢政策法規(guī)的制定，金融情報的收集、分析與共享，國際合作以及制裁計劃的執(zhí)行，其核心部門為金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，它是美國的金融情報中心(FIU)。財政部FinCEN接受證券交易商/經(jīng)紀商的可疑交易監(jiān)測報告。證券業(yè)金融機構(gòu)必須按規(guī)定如實記錄、報告并保存可疑交易的信息。對于5000美元及以上的單筆或關(guān)聯(lián)交易，如果符合以下特征，則為可疑交易：(1)交易涉及的資金來自非法活動，或試圖實施一項計劃違反或規(guī)避聯(lián)邦法律，以隱藏或掩飾來自非法活動的資金或資產(chǎn)；(2)故意規(guī)避反洗錢法規(guī)監(jiān)控的交易；(3)缺乏明顯的商業(yè)目的的交易；(4)利用證券交易商/經(jīng)紀商和共同基金從事犯罪活動。一般情況下，證券代理商如果清楚、懷疑或有理由懷疑的交易，應(yīng)于最初發(fā)現(xiàn)可疑之日起30日內(nèi)向FinCEN提交可疑交易報告，情況復雜的可延長至60日，情況緊急的需立即報告FinCEN，同時以電話方式報告有關(guān)執(zhí)法部門。另外，從業(yè)機構(gòu)必須與其他相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)共享信息，證券代理商必須回復FinCEN提出的信息查詢請求，同時在自愿的前提下也可以和其他金融機構(gòu)共享信息。

　　2.證券交易委員會反洗錢監(jiān)管的具體部門為合規(guī)調(diào)查和檢查辦公室(OCIE)。OCIE制定證券業(yè)反洗錢的規(guī)章制度，通過對自律性組織、證券交易商、經(jīng)紀商、共同基金、投資公司和投資顧問等按照SEC制定的規(guī)章實施檢查，引導建立反洗錢合規(guī)程序、打擊違規(guī)行為。

　　反洗錢合規(guī)程序在SEC的規(guī)章制度中居于核心位置。“9•11”之后，SEC要求所有證券業(yè)金融機構(gòu)都必須建立和實施符合美國法律規(guī)定的反洗錢合規(guī)程序，程序內(nèi)容至少包括：指定負責反洗錢的專門部門，建立合理的反洗錢內(nèi)部控制機制，建立規(guī)范的反洗錢操作規(guī)程，進行反洗錢方面的培訓等。對于大部分機構(gòu)的反洗錢合規(guī)程序，每年都要由第三方進行獨立的檢查。SEC制定的反洗錢規(guī)章制度中，還涉及到反洗錢工作的具體環(huán)節(jié)，如證券業(yè)金融機構(gòu)要根據(jù)業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營規(guī)模制定合理的客戶身份識別程序，具體要求如下：（1）為客戶開戶時獲取客戶的身份信息；（2）在合理和可行的范圍內(nèi)，驗證客戶的身份；（3）記錄和維護客戶身份信息；（4）在開戶后適當?shù)臅r間內(nèi)，確定客戶是否在財政部制定的疑似恐怖分子列表上。在涉及境外客戶的情況下，還要保證盡責調(diào)查與外國空殼公司的關(guān)聯(lián)賬戶，并禁止金融機構(gòu)為空殼公司在美國建立、保持、使用和管理代理賬戶。

　　3.證券行業(yè)自律性組織負責通報財政部及SEC新制定出臺的反洗錢規(guī)則，并制定相應(yīng)的規(guī)定、指引或提供政策咨詢和教育。主要的行業(yè)自律性組織有全國證券交易商協(xié)會(NASD)、紐約證券交易所(NYSE)等。

二、對我國證券業(yè)反洗錢監(jiān)管的啟示

　　(一)科學使用反洗錢監(jiān)管方法。我國反洗錢工作處于初期階段，宜使用以預(yù)防為主、預(yù)防與打擊相結(jié)合的反洗錢監(jiān)管方法。這包含三個層面：一是對金融機構(gòu)引導為主、壓制處罰為輔的監(jiān)管方法，對積極履行反洗錢義務(wù)偶爾出現(xiàn)漏洞的金融機構(gòu)進行引導、提高反洗錢技能，對避重就輕、甚至合謀洗錢的金融機構(gòu)進行嚴厲處罰。二是對洗錢行為實施預(yù)防為主、打擊結(jié)合的監(jiān)測方法，這主要體現(xiàn)在金融機構(gòu)法定義務(wù)重心的轉(zhuǎn)變，由強調(diào)按照規(guī)定標準進行大額和可疑交易報告向強化客戶身份盡職調(diào)查、對所發(fā)現(xiàn)可疑交易進行深入分析判斷的轉(zhuǎn)變。三是日常監(jiān)測評估為主、現(xiàn)場檢查督導為輔的風險為本監(jiān)管方法，在監(jiān)管資源有限的條件下，盡可能地全面有效控制系統(tǒng)洗錢風險，化解重點領(lǐng)域洗錢風險。

　　(二)增加有效分辨違法交易的可疑標準，完善證券業(yè)反洗錢法規(guī)。根據(jù)證券行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展和洗錢風險環(huán)節(jié)的變化，及時修訂證券業(yè)反洗錢法規(guī)。在反洗錢初級階段，根據(jù)行業(yè)的洗錢行為特征及時修訂可疑交易標準：一是刪除不適用條款，如資金賬戶實施第三方存款后，證券公司不再直接接受現(xiàn)金，應(yīng)及時修改涉及現(xiàn)金交易的可疑標準。二是增加符合證券業(yè)洗錢犯罪特征的新條款，如明顯為挪用公款買賣證券的交易，公司大額資金轉(zhuǎn)到個人賬戶買賣股票逃稅的交易，利用證券進行行賄受賄的交易，證券買賣規(guī)模、頻率及方式與操作者年齡、家庭財務(wù)情況明顯不符的交易等。

　　(三)明確證券業(yè)反洗錢監(jiān)管部門之間的責任分工與協(xié)作內(nèi)容。我國已建立的反洗錢聯(lián)席會議協(xié)作架構(gòu)，對提高反洗錢監(jiān)管合作效率、推動反洗錢工作發(fā)展起到了不可替代的作用。在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)揮人民銀行牽頭單位角色、明確證券業(yè)反洗錢監(jiān)管部門的責任分工和協(xié)作內(nèi)容、順暢協(xié)作機制可以更為有效地預(yù)防利用證券業(yè)洗錢的犯罪活動。首先，證監(jiān)會發(fā)現(xiàn)涉嫌洗錢犯罪線索時及時向?qū)?yīng)人民銀行進行信息通報的機制，具體而言可分為兩類：一是涉嫌洗錢行為的重要信息實時通報機制，如非法發(fā)行股票、非法發(fā)行債券等涉嫌洗錢犯罪的上游犯罪信息的線索的通報機制。二是日常監(jiān)管工作信息定期通報機制，如證券公司新設(shè)分支機構(gòu)、聯(lián)系方式、相關(guān)負責人等信息的定期通報。其次，在符合法律規(guī)定前提下，人民銀行對證券業(yè)機構(gòu)履行反洗錢監(jiān)管職責時，定期向證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)通報反洗錢監(jiān)管信息。第三，順暢證券類洗錢犯罪線索的移交機制，在反洗錢監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)、判斷為洗錢犯罪線索后，與偵查執(zhí)法機關(guān)的會商機制及移交接受機制。

　　(四)加強行業(yè)自律組織的教育、培訓和咨詢作用。證券行業(yè)自律組織在我國反洗錢方面應(yīng)發(fā)揮更大的作用：一是證券行業(yè)自律組織加大對業(yè)內(nèi)公司的反洗錢指導，提高證券從業(yè)人員的反洗錢意識和水平。二是激勵自律組織對證券公司進行教育培訓、咨詢服務(wù)。三是鼓勵行業(yè)自律組織圍繞反洗錢法律法規(guī)及行業(yè)特征制定更為詳盡可行的反洗錢合規(guī)程序。四是擴大行業(yè)自律組織對證券公司的懲罰機制，對不符合反洗錢合規(guī)程序的公司有權(quán)警告、通報和處理。五是督促行業(yè)自律組織定期及時向監(jiān)管部門報送證券行業(yè)各公司反洗錢合規(guī)程序情況，以利于開展更有針對性、更有力的監(jiān)管措施。

　　(五)區(qū)別公司規(guī)模實施不同的反洗錢措施。借鑒美國經(jīng)驗，根據(jù)公司規(guī)模不同和反洗錢能力不同分為大、小兩類，鼓勵大公司積極主動開展反洗錢工作，對于反洗錢力量薄弱、經(jīng)驗不足、人員較少的小公司，按照法規(guī)要求制定反洗錢模板、將反洗錢合規(guī)程序詳細列出，并且給出文字說明，為小公司省去政策研究、咨詢方面的繁雜事項，引導小公司直接開展反洗錢核心工作。