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2010年02月04日 11:34:39  來源：新華廉政/中國監察

    黨的十七屆四中全會《決定》提出，按照加快形成統一開放競爭有序現代市場體系要求推進相關改革，完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制，建立防止利益沖突制度。這是黨中央從完善社會主義市場經濟體制的戰略高度，對抓好市場經濟完善過程中的反腐倡廉建設作出的重要部署。我們一定要認真貫徹落實全會精神，更加自覺地把反腐倡廉建設貫穿于經濟建設的全過程，取得反腐敗斗爭的新成效。

    市場經濟完善過程中反腐倡廉建設的新特征

    我們黨執政60年特別是改革開放30年來，根據自身歷史方位和中心任務的變化，不斷提高領導水平和執政水平，提高拒腐防變和抵御風險能力，堅持一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，加快推進懲治和預防腐敗體系建設，為推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興提供堅強保證。

    黨領導的改革開放極大地調動了人民的積極性，既給黨和國家事業注入巨大活力，也使我們黨面臨前所未有的新挑戰和新考驗。當前，經濟全球化深入發展，科技進步日新月異，綜合國力競爭更趨激烈，我國社會主義市場經濟建設正進入關鍵時期，市場經濟所需要的各種法治、機制、體制的改革完善正步入“深水區”，反腐倡廉建設面臨長期性、復雜性、艱巨性。隨著我國改革開放日益深入，經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念發生深刻變化，經濟領域腐敗問題也呈現一系列新的特征。

    一是重點領域和關鍵環節腐敗問題易發多發。市場經濟體制建立和完善過程中，新舊經濟體制的交替過渡容易為腐敗分子提供可乘之機。各種經濟成分之間的重組、并購、整合不斷增加，物資、資金、技術、信息的交易更加頻繁，管理更為復雜。一些體制、制度尚未理順，沒有普遍形成對權力的有效制約和對腐敗的有效控制。工程建設、房地產開發、土地管理和礦產資源開發、國有資產管理、金融、司法等領域違紀違法案件呈易發多發態勢。

    二是腐敗形態更加“市場化”。新形勢下腐敗問題的表現形式由實物形態轉化為貨幣形態，由“享樂型”向“資本型”轉變；腐敗案件由個案為主向“窩案串案”演變，形成集團型、家族型利益群體。

    三是由直接腐敗向隱性腐敗轉變。腐敗手段更加多樣，形式更為隱蔽，如以贈與、贊助和設立各種論壇及基金等“合法”形式實施腐敗；利用股票發行、上市和企業破產、重組、拍賣等時機，非法侵占國有資產；運用專業化、高科技手段，逃避法紀懲罰；利用市場經濟體制不完善的漏洞，以政策差、市場差和時間差來搞腐敗等等。

    四是利用職權和職務影響干預微觀經濟活動。一些領導干部利用審批權謀項目、謀優惠、謀私利，有的幫助配偶、子女經商辦企業，謀求政策優惠，搞不公平競爭，撈取財富，有的利用職務便利為本人或特定關系人謀取不正當利益。還有一些領導干部在國內做官，其配偶、子女在國外經商，并轉移非法所得資產，一旦問題暴露，馬上逃往國外。

    五是由經濟領域向政治和司法領域擴展。在改革開放初期，腐敗問題大多發生在管錢、管物的部門。隨著市場經濟的發展，腐敗問題逐步侵入黨內政治生活，黨政領導機關和司法機關的腐敗問題比較突出，特別是組織人事工作中和司法機關中的腐敗問題，嚴重影響了黨群干群關系，削弱了黨的執政能力。

在推進市場化進程中，及時制定既體現黨的優良傳統和作風，又適應市場經濟發展的領導干部廉潔從政行為準則和道德規范；有效防止領導干部違規干預微觀經濟活動、搞官商勾結、權錢交易，建立健全防治商業賄賂長效機制；充分運用現代科技手段提高有效防治腐敗能力，是懲治和預防腐敗需要研究的重要課題。

    以創新的思路促進市場經濟完善過程中的反腐倡廉建設

    市場經濟完善過程中暴露出來的腐敗現象既有深刻的社會根源與歷史根源，又帶有鮮明的時代特征，決定了新時期的反腐倡廉工作必須始終堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監督、改革、制度創新力度，更有效地預防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭的新成效。

    改革創新是防治腐敗的根本途徑。整個社會主義初級階段，都需要根據經濟社會發展要求，適時地通過改革不斷推進社會主義市場經濟體制的完善和發展，最大限度地發揮市場機制對腐敗現象的抑制作用。

    市場經濟體制下,價值規律是基礎，商品按等價交換的原則在市場上進行交換,使生產者和消費者各取所需。同時，市場經濟從本質上講是法治經濟，法治是市場經濟發展的內在要求。支撐市場經濟體制的制度體系（包括產權制度、會計制度、信用制度等）確保了市場主體的公平競爭，激勵市場參與主體的誠實動機，從根本上抑制私營部門和公共部門的腐敗動機。堅持市場經濟原則和法治原則，大力推進政府職能變革，堅持交易的對仗原則，防止任何人不按恰當對價謀取利益，完善從業人員行為準則和職業道德規范，有利于引導市場交易主體守法經營、誠信交易，著力營造廉榮貪恥、公平誠信的社會風氣。

    距離原則源自司法上的“距離產生公正”。在市場經濟中，距離原則是指一切與商業性活動或營利目的活動相關的人員要同相關利益機構或個人保持同樣且適當的距離，以保障市場經濟活動的有序進行。比如，與關聯方的交易應當根據價值規律和市場競爭法則，按照與非關聯方相同的商業原則和市場條件、條款進行，確保交易的公平、公正，防范和遏制腐敗行為。比如，1997年中央紀委提出的落實黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定和行政性收費、罰沒收入實行“收支兩條線”的規定，制止黨和國家機關違反規定搞“創收”，1998年中央決定軍隊、武警部隊和政法機關一律不再從事經商活動，以及2001年中央紀委發出《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定（試行）》的通知，都是要使公務人員同利益相關的單位和個人始終保持一定的距離，從制度上創造一個公正的環境和條件，促進黨風廉政建設。

    “明以燭奸，朗以照私”。反腐倡廉工作中強化信息披露（包括借助紙質媒介和電子媒介等），可以提升民眾的知情權、監督權和參與權，對腐敗分子產生更大的威懾力和震撼力，從而起到更好地預防和控制腐敗行為的作用。比如，各國普遍實行了政務信息公開和透明制度。瑞典是最早實行政務公開的國家。英國議會各特設委員會對內閣部長提出質詢的討論記錄，可以公開發表。在不少國家，相關會議全部對外開放，并有專門頻道轉播議會辯論實況。我國現階段推行的政務公開、實名制以及政府采購招標等制度和做法，也提高了工作透明度，在一定程度上提升了反腐倡廉工作的預防性和有效性。

    市場經濟運行過程中，價格信號和競爭信號等信息不能保證始終有效，有時會造成“有行無市”或“無行無市”，導致市場失靈。此次國際金融危機是市場失靈的一個典型案例。近二十年來的主流經濟學理論認為市場價格能夠有效反映經過理性評估的經濟價值，市場約束可以有效控制風險，因此，市場比政府更能促進經濟效率的提高。在這一理論指導下，西方監管當局紛紛放松了管制。此次危機清楚地揭示出，市場個體的行為可能是不理性的，個體理性也并不一定必然導致整體市場的理性；另外，市場約束也不足以保障金融機構的審慎經營。危機的發生使一味放松管制的監管理念受到了廣泛的質疑。堅持監管原則，實施有效監管，切實維護社會福利分配的良好架構和社會穩定，有利于更有效地防范和遏制腐敗行為。

    完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制

    公共資源與公共資產、公共產品都具有公共屬性。按照《決定》要求，積極探索在公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域引入市場機制，用市場的辦法提高資源利用效率，確保公權力正確行使和不被濫用，對于擴大預防腐敗工作領域，有效防止腐敗，促進社會公平，具有十分重要的意義。

    （一）完善公共資源配置領域市場運行機制。加大市場配置資源的力度，把市場競爭機制引入公共資金使用、公共產品生產等領域，實現資源的有效配置。一是健全法律法規體系，對公共資源市場化配置的范圍、形式和程序做出明確規定。二是繼續推進一批重點領域的體制改革，深化行政審批制度、財政和資產管理體制、壟斷行業等領域的改革，健全政府采購制度和招投標制度，加快公共資源市場化服務的中介機構改革。三是創新公共資源配置方式，根據公共資源的不同形態，依法采取公開招標、拍賣、掛牌等公平競爭方式進行配置和交易，解決公共資源配置上容易產生的效率缺失和社會公平缺失問題。四是建立全社會、全方位和全過程的監督機制，建立健全聽證制度和信息公開制度。加強信息公布和公開，進一步發揮各級人大、政協及民主黨派的監督職能，加強審計監督、工商監督等。

    （二）完善公共資產交易領域市場運行機制。大力推進要素市場體系建設，深化土地、投資、金融、證券等體制機制改革，促進生產要素的合理流動和公平競爭。關鍵是進一步擴大產權交易制度的覆蓋面，擴展國有資產進場交易的范圍，提高國有資產利用效率，消除制度防治腐敗盲區。進一步完善產權交易制度的支撐體系,加強產權交易市場中介機構監管，規范資產評估、財務審計、出具法律意見書和代理產權交易等中介服務。進一步健全產權交易制度實施平臺，推進產權交易市場整合，促進產權交易市場相對集中，統一各地產權交易規則，促進要素資源的跨區域流動和優化配置。進一步明確產權交易市場的監管主體,強化監管責任。完善招投標機制，加強全過程監督，堅決制止招投標活動中的違法違規行為。

    （三）完善公共產品生產領域市場運行機制。遏制與預防公共部門權力腐敗，規范公共財政活動，推進公共財政活動法制化。進行體制和制度創新，改善政府與市場關系，健全企事業單位中的人事權、處罰權和審批權設置和行使，從體制和制度上堵住權力尋租的途徑。公共產品的生產要引入市場競爭機制，營造公平競爭的市場環境。加快部門預算改革，加強預算外資金管理的法制建設。加強立法工作，建立一套有效的機制，用科學機制規范和管理公共部門行為。不斷完善公共部門行政執法的全程監督機制，建立統一有效的行政執法行為的事前、事中、事后監督機制。

    將防止和解決利益沖突作為反腐倡廉的重要措施之一

    利益沖突是指政府官員代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。許多國家通過防止利益沖突治理腐敗，取得了很好的效果，值得參考借鑒。

    （一）部分國家防止利益沖突的制度建設。美國實施的《基本利益沖突法》規定任何政府官員或雇員不得參與任何同自己及其配偶、子女等有著經濟利益關系的特定事項。加拿大的《公務員利益沖突與離職后行為準則》規定了公務員廉政公務、防止利益沖突的原則和要求,以及相應的措施和辦法。新西蘭的《公務員行為準則》規定，公務員在執行公務中存在或潛在利益沖突時應通知上級主管,由其確定最佳解決途徑。若遭拒絕,可將其辭退。英國的“利益聲明”制度要求官員在參與決策之前首先說明擬決策事項是否關聯到個人利益。經合組織2005年9月發布了《公共服務領域管理利益沖突指引》，對防止公共利益沖突，加強反腐敗建設提出了四項核心原則和六條政策建議，構成防范腐敗的重要指南。

    （二）部分國家防止利益沖突的具體措施。各國在防止利益沖突方面采取了積極措施，主要做法有：（1）財產申報。比如，美國財產申報制度分公開申報和秘密申報兩種；加拿大規定，公職人員在任命60天之內要將個人及其配偶和未成年子女的資產狀況作出秘密報告；新加坡法律規定每個官員被聘用之前，必須申報自己的財產。（2）資產處理。對于個人財產申報審查中發現的那些構成實際或潛在利益沖突的資產,要進行處理。處理的形式一般有利益出售、利益委托以及回避。（3）回避制度。美國規定，禁止雇員以官方身份參與他知道對自己或其他關聯人有經濟利益的任何特定事項,或將來對其經濟利益有影響的事項。另外，不少國家還實行任職回避制度。（4）離職后行為限制。美國、加拿大等西方國家都做出了具體規定，包括限制再就業范圍與活動。（5）收禮限制。加拿大規定，公職人員任職后有些禮物不能接受，特殊情況下，政府官員的禮物超過200元，議員的禮物超過500元，就要向風紀辦匯報并記錄在案。

    （三）防止利益沖突對我國反腐倡廉建設的重要意義。利益沖突在我國有許多現實的表現，除了與其他國家相似而存在的利益沖突情況外，我國還有一些因現行體制機制原因而產生的特有利益沖突現象。比如，許多企事業單位在工商部門注冊時往往都需要一個掛靠單位，或者有一個上級主管部門負責一些管理工作，這些企事業單位就成為了掛靠單位或上級主管部門進行人員安置、利益輸送、通過“小金庫”提供各種福利和補貼的渠道。又如，在政府采購方面，由于不少政府部門有下轄的企業或工廠，在招標采購時常常設置一些條件，使這些企業或工廠得以中標，由此產生利益沖突。這些情況更凸顯了在我國盡快研究建立防止利益沖突機制、強化防止利益沖突政策措施的必要性和緊迫性，這對于反腐倡廉，特別是開展預防腐敗工作，以及深化政治經濟體制改革具有重大意義。

    （四）建立防止利益沖突制度需要重點推進以下領域的改革。一是加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。著力轉變政府職能，減少政府對微觀經濟活動的干預，轉變和優化資源配置方式，實現管理型政府向服務型政府的轉變，切實防范和遏制權力尋租帶來的腐敗問題。督促有關部門抓好行政審批制度改革，進一步清理和減少行政審批項目，合理限制審批權，完善配套制度，創新行政審批管理體制，規范審批權力運行，建立審批監督制約機制和責任追究制度。督促各執法部門規范行政處罰自由裁量權，促進依法行政。督促各部門切實加強機關效能建設，督促和配合有關部門試行行政績效管理制度。建立健全以行政首長為重點對象的行政問責制。二是完善領導干部廉潔從政行為規范。進一步完善黨員領導干部報告個人有關事項制度，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容。加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理。進一步規范離退休干部在各類學會、協會、基金會任職行為。三是繼續推進公務消費和公務接待制度改革。嚴格落實相關財務制度，接待消費標準由一般性要求向制度規范化轉變，實行公務消費貨幣化制度改革，完善公務消費支出報銷制度，實行專門賬戶專款專用，指定地點、用途和指定時間消費。四是完善回避制度。確保人事安排、招聘活動和紀檢、監察、監管、審計、財務等工作上嚴格落實公務員回避制度。嚴格執行司法執法回避制度，規范公務員離退休后行為限制，確保相關行政行為和執法行為的公平、公正和公開。五是大力推行政府采購制度。督促、支持和配合財政、審計部門和機關事務管理機構落實嚴格的“管采分離”，全面實行采購中心與財政部門脫鉤。會同財政、審計等部門督促財政撥款單位把采購事項納入政府采購管理，加強政府采購預算管理，增強政府采購的計劃性，實行同類商品匯總采購，擴大采購的規模效應，降低采購成本。進一步完善政府采購招標程序，規范采購招標行為，切實加強對政府采購執行情況的監督檢查。六是完善國有企業權力運行制衡機制、薪酬激勵和約束機制。督促國有資產管理機構進一步完善國有資產監督管理體制，建立健全符合社會主義市場經濟需要的現代企業制度。建立健全國有企業黨委參與重大事項決策的工作制度和程序規則，健全黨管干部原則與董事會依法選擇經營管理者相結合的機制。積極支持國有企業股份制改革，推進國有獨資企業董事會試點工作，促進國有企業建立科學的薪酬激勵約束機制，不斷完善國有企業的公司治理。七是加強金融監管和內控機制建設，消除誘發腐敗行為的金融監管漏洞和內控漏洞。完善金融賬戶實名制，預防和懲治利用虛假身份開戶進行內幕交易、行賄受賄、洗錢、偷稅漏稅等違法犯罪活動，有效防止和嚴厲懲處利用證券市場和資本運作等手段進行腐敗活動。