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來源：中國金融雜志

作者：包明友 中國人民銀行反洗錢局局長

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次就反洗錢工作作出重要指示批示，為完善新時代反洗錢制度體系、堅定不移走好中國特色反洗錢之路指明了方向。中央金融工作會議對加強金融法治建設，及時推進金融重點領域和新興領域立法作出決策部署。反洗錢是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監管體系的重要內容，反洗錢法律制度是金融法治的重要組成部分。人民銀行堅決貫徹落實黨中央決策部署，推動加快修訂《反洗錢法》，不斷完善新時代反洗錢制度體系。

反洗錢事業發展取得歷史性成就

在黨中央集中統一領導下，人民銀行統籌推進反洗錢法律制度、工作機制、預防體系、打擊犯罪、國際合作等各項工作，我國的反洗錢事業實現了從跟隨國際標準到部分領域領先的歷史性轉變，反洗錢工作實現了從“規則為本”向“風險為本”的根本性轉變，反洗錢制度體系建設取得歷史性成就。

堅持和加強黨的全面領導。加強黨中央對反洗錢工作的集中統一領導，是做好反洗錢工作的根本保證。習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出反洗錢是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監管體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化、維護經濟社會安全穩定的重要保障，是參與全球治理體系、擴大金融業雙向開放的重要手段。人民銀行堅決貫徹落實《意見》要求，做好修訂反洗錢法律制度、完善反洗錢工作機制及應對反洗錢國際評估等重要工作。

不斷健全反洗錢法律體系。2007年現行《反洗錢法》開始實施，我國反洗錢工作步入法治化軌道。2015年頒布《反恐怖主義法》，對反恐怖主義融資監管職責等進行規定。1997年修訂的《刑法》中增加了洗錢罪，此后根據打擊洗錢和恐怖融資活動需要，先后6次修訂洗錢和資助恐怖活動犯罪有關條款，解決了洗錢上游犯罪范圍較窄、自洗錢入罪等問題，履行了我國加入一系列國際公約的義務。人民銀行單獨或會同有關部門先后制定并發布了《金融機構反洗錢規定》《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》《受益所有人信息管理辦法》等規章和規范性文件，不斷健全反洗錢法律制度體系。

不斷完善反洗錢工作機制。反洗錢工作涉及立法、司法、執法、監管、外交等多個方面，需要堅持系統觀念和大局意識，不斷加強工作統籌協調。2003年，人民銀行開始承擔組織協調國家反洗錢工作職責，牽頭負責反洗錢工作部際聯席會議工作，在各成員單位的支持下，逐漸形成了“人民銀行牽頭、各成員單位分工負責”的反洗錢工作機制。聯席會議設立以來，對監管、執法、國際合作等一系列反洗錢重點工作進行了研究、協調和部署。同時，由人民銀行分支機構牽頭，在地方層面普遍成立了反洗錢聯席會議，協調推進各地反洗錢監管和打擊洗錢犯罪工作，反洗錢工作協調機制進一步完善。

不斷加強反洗錢監督管理。習近平總書記強調，要全面加強金融監管，防范化解金融風險。人民銀行反洗錢部門堅持“強監管”“嚴監管”主基調，綜合運用多種監管手段，對反洗錢義務機構開展針對性督促指導，強化對高風險機構和高風險業務的反洗錢監管，不斷提升義務機構反洗錢工作水平。2020年至2022年“反洗錢執法檢查三年規劃”期間，人民銀行共對1783家義務機構開展現場檢查，實現了對75家銀行、證券、保險和支付行業頭部機構的檢查全覆蓋；完成反洗錢處罰1356項，罰款總額13.7億元。“嚴監管”的威懾和警示作用不斷加強，義務機構反洗錢工作針對性和有效性不斷提高。

不斷加大洗錢活動打擊力度。人民銀行反洗錢部門堅持以人民為中心的反洗錢工作價值取向，積極履行反洗錢資金監測和調查職責，會同有關部門嚴厲打擊影響人民群眾財產安全的各類洗錢犯罪，維護人民群眾財產安全。2007年以來，人民銀行反洗錢部門累計向有關機關移送線索4.57萬份，提供金融情報5.85萬批次，協助有關機關開展反洗錢調查涉及案件約3萬起。人民銀行反洗錢部門積極參與掃黑除惡、反恐怖融資、反腐敗、禁毒、反逃稅、打擊地下錢莊、打擊電信網絡詐騙以及跨境賭博等執法行動，取得積極進展。2022年，人民銀行、公安部牽頭多部門聯合印發《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃（2022—2024年）》，進一步加大打擊洗錢犯罪力度。

不斷深化反洗錢國際合作。人民銀行反洗錢部門堅持統籌金融開放和安全，積極參與反洗錢國際治理，不斷深化反洗錢國際合作，講好“中國故事”，分享“中國智慧”。人民銀行代表我國政府先后擔任亞太反洗錢組織（APG）聯合主席、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG）主席、金融行動特別工作組（FATF）主席，長期擔任FATF指導委員會成員，深度參與反洗錢國際規則制定。派員參與對韓國、丹麥、越南等十多個國家的反洗錢國際評估和國際合作審查。持續深化反洗錢雙邊合作，與阿根廷、澳大利亞等國家簽署監管諒解備忘錄，與61個國家和地區的金融情報機構簽署諒解備忘錄。

新時代對反洗錢制度體系建設提出更高要求

中央金融工作會議提出要推動金融高質量發展，加快建設金融強國。健全反洗錢制度體系是完善現代金融監管體系的重要內容，是推動金融高質量發展的重要方面。新時代推動反洗錢工作高質量發展，需要盡快完成修訂《反洗錢法》，夯實完善反洗錢制度體系的基礎。

一是建設金融強國對反洗錢制度體系建設提出更高要求。習近平總書記強調，建設金融強國必須具備包括“強大的金融監管”在內的一系列關鍵核心要素。當前，反洗錢工作范圍已經擴展到反恐怖融資、防擴散融資、法人透明度和受益所有人等廣泛領域，主要國家將反洗錢工作提高到國家戰略高度加以謀劃，以完善的反洗錢監管服務于建設強大的金融體系。無論是傳統犯罪還是新興網絡犯罪，大多都與資金密切相關，需要利用金融體系轉移資金和清洗犯罪所得。反洗錢資金監測和調查是預警、追蹤、切斷違法犯罪活動資金流動的重要手段，有利于追繳犯罪所得，維護金融安全。反洗錢盡職調查、受益所有人等要求提高了交易主體進入金融體系的透明度，維護交易主體及其交易的真實性、規范性，促進交易主體之間的信息對稱和互信，有利于提高金融體系效率。通過修訂《反洗錢法》，進一步完善反洗錢概念、健全客戶盡職調查要求、增加受益所有人等規定，將更好地發揮反洗錢在建設金融強國中的作用。

二是防范化解金融風險需要更好發揮反洗錢制度體系作用。防范化解金融風險是金融工作的永恒主題。當前，我國金融領域風險隱患仍然較多，虛擬資產、數字經濟等新技術、新業態、新通道與電信網絡詐騙、網絡賭博、地下錢莊等傳統上游犯罪疊加，進一步增加了相關洗錢活動的隱蔽性和復雜性，防范和打擊難度更高，對維護金融安全構成挑戰。反洗錢工作要求金融機構合規經營，做好對洗錢風險的監測、識別、評估、判斷，并采取必要的風險管理措施，為金融體系編織一張“反洗錢安全網”。通過修訂《反洗錢法》，進一步確立風險為本理念、完善監管協調和信息共享機制、強化金融機構反洗錢義務，有利于更好地發揮反洗錢在防范化解金融風險中的作用。

三是統籌金融開放與安全需要盡快完善反洗錢制度體系。當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，需要更好地統籌國內國際兩個大局，以高水平開放促進高水平安全，以高水平安全保障高水平開放。一方面，反洗錢是國際金融市場的通行要求，我國金融業要想更好地“走出去”“引進來”，建立完備的反洗錢制度體系是重要前提，反洗錢工作水平將直接影響我國金融機構在全球市場中的競爭力。另一方面，反洗錢國際組織將在2025年對我國啟動新一輪評估。從目前情況看，新一輪評估標準更高、難度更大。面對日益復雜的反洗錢工作形勢和不斷升級的國際標準，世界主要國家或經濟體紛紛通過修訂法律以加強反洗錢工作，例如，美國和歐盟分別通過《2020年反洗錢法案》和《歐盟反洗錢第六號指令》；印度、日本、南非等60多個國家也正在修訂反洗錢法律。為做好應對新一輪反洗錢國際評估準備工作，我國需要盡快修訂《反洗錢法》，在以我為主的基礎上對標國際標準，完善反洗錢法律制度，牢牢守好金融開放的安全底線，做到既能“放得開”，又能“管得住”。

完善新時代反洗錢制度體系的重要舉措

修訂《反洗錢法》是貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于金融工作論述的必然要求，是完善新時代反洗錢制度體系的重要舉措。2024年4月23日，十四屆全國人大常委會第九次會議對《反洗錢法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）進行了初次審議。《反洗錢法》修訂工作堅持正確政治方向，規定反洗錢工作應當貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，體現反洗錢工作的政治性和人民性；堅持問題導向，按照“風險為本”原則強化反洗錢監管，合理確定相關各方義務，避免增加不必要的社會成本；堅持總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿反洗錢工作各方面、全過程，保障國家利益以及我國公民、法人的合法權益。

一是完善反洗錢概念，準確把握反洗錢工作范圍。現行《反洗錢法》中的反洗錢概念僅針對預防《刑法》第一百九十一條列舉的七類上游犯罪帶來的洗錢活動，但2006年以來，《刑法》經過多次修訂，特別是將第三百一十二條“窩贓罪”修改為“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”后，我國洗錢上游犯罪包含所有能夠產生犯罪所得的犯罪。因此，修訂草案不再具體列舉上游犯罪類型，明確反洗錢是指為了預防和遏制通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動，以及相關犯罪活動，依照本法規定采取相關措施的行為。完善反洗錢內涵和外延，既符合國際條約和反洗錢國際標準中有關洗錢上游犯罪的要求，也為更好地發揮反洗錢在國家治理中的作用消除法律障礙。

二是確立風險為本工作方法，提升反洗錢工作有效性。風險為本的工作方法是根據洗錢風險的大小和分布決定反洗錢資源的投入和分配，確保有限的反洗錢資源優先投入高風險領域、機構、業務和產品，以有效應對真正的風險。修訂草案規定國務院反洗錢行政主管部門開展或者會同有關部門開展國家、行業洗錢風險評估，根據風險狀況合理配置監管資源，采取適當的風險防控措施；要求金融機構評估洗錢風險狀況并制定相應的風險管理措施，配備相應的人力、技術等資源。確立風險為本的反洗錢工作方法，既是促進我國與反洗錢國際標準接軌的一項重要任務，也是提升反洗錢工作有效性的實際需要。

三是明確反洗錢監管分工，提高監管效率。修訂草案規定國務院反洗錢行政主管部門承擔金融業反洗錢監管主要職責，其他金融管理部門在金融機構市場準入時做好反洗錢審查，內容包括金融機構股東背景、高管是否適任等。在特定非金融機構監管方面，修訂草案規定有關特定非金融機構主管部門監督檢查特定非金融機構履行反洗錢義務情況，根據需要提請反洗錢行政主管部門協助。對監管分工的明確規定，有利于反洗錢行政主管部門和各行業主管部門各司其責、協同配合，進一步提升監管效率。

四是建立受益所有人信息報送制度，助力優化營商環境。近年來，受益所有人透明度成為聯合國、二十國集團（G20）等國際組織關注的重要議題，成為世界銀行營商環境評估、聯合國《反腐敗公約》履約審議以及反洗錢國際評估的重要內容。修訂草案明確受益所有人概念，規定法人和非法人組織應當保存并向登記機關如實提交、更新受益所有人信息，并對受益所有人信息的查詢、使用作出規定。這是我國市場透明度與國際接軌的重要標志，是落實世界銀行營商環境評估要求的重要舉措，將對優化我國營商環境，實現穿透式監管發揮重要作用。

五是加強對新型洗錢風險的監測防控，提高反洗錢工作水平。近年來，洗錢風險形勢隨著經濟社會發展不斷變化，涉及虛擬資產、非法網絡平臺等新型洗錢風險層出不窮，社會各方面也呼吁通過修訂《反洗錢法》加以管理。為此，修訂草案從國家和金融機構兩方面作出規定：一是規定國務院反洗錢行政主管部門會同國家有關機關開展風險評估，及時監測新型洗錢風險，根據風險狀況配置監管資源，采取相應的風險防控措施；二是規定金融機構應當關注、評估運用新技術、新產品帶來的洗錢風險，采取風險管理措施。

六是對其他單位和個人提出合理反洗錢要求，凝聚反洗錢社會共識。當前，電信網絡詐騙、非法集資等各類上游犯罪帶來的洗錢活動較為猖獗，實踐中，不少單位和個人因不了解洗錢后果或為謀利而出租出借銀行賬戶，出售身份證代為開戶、轉賬等，為不法分子提供了洗錢便利，也給人民群眾帶來財產損失等困擾。預防和遏制洗錢以及相關犯罪活動，不僅是政府部門的法定職責，也是金融機構和特定非金融機構的法定義務，更是每個社會公眾的共同責任，有必要發揮法律的規范作用，增強社會公眾反洗錢意識，自覺遠離、抵制洗錢及相關犯罪活動。為此，修訂草案按照最小、必要原則對金融機構和特定非金融機構以外的單位和個人規定了反洗錢要求，包括應當配合開展客戶盡職調查、不得為洗錢活動提供便利等。

七是建立特別預防措施制度，維護國家安全。修訂草案建立特別預防措施制度，規定單位和個人應停止與有關組織和人員進行交易，限制相關資金資產轉移等，其對象包括我國反恐怖主義工作領導機構認定的恐怖活動組織和人員，聯合國安理會針對恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散作出制裁決議所列名的個人和實體，以及具有重大洗錢風險、不采取措施可能導致嚴重后果的人員。反洗錢特別預防措施既是打擊遏制恐怖主義活動，防止大規模殺傷性武器擴散，維護國家安全、社會公共利益和金融秩序的重要手段，也是我國履行聯合國安理會相關金融制裁決議等國際義務的需要。社會公眾在日常生活中一般不會涉及與制裁人員交易，因此不會帶來額外社會負擔。此外，修訂草案還規定了本法的域外適用效力，完善了法律責任、反洗錢調查等規定。

下一步，人民銀行將堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，落實中央金融工作會議要求，根據全國人大常委會審議情況，積極配合全國人大常委會法工委進一步完善修訂草案，研究制定配套規章，高質量建設新時代反洗錢制度體系。