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來源：金融時報

在業界的期盼中，反洗錢法修訂草案（以下簡稱《修訂草案》）終于正式對外公布。

反洗錢法修訂草案于4月23日提請十四屆全國人大常委會初次審議。修訂草案共7章62條。

實際上，早在2020年4月的中國人民銀行反洗錢工作電視電話會議上，反洗錢法修訂已被列為我國反洗錢工作的重點。2021年6月，中國人民銀行在官方網站發布通知，就《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。

“我國現行《反洗錢法》施行十幾年來，在預防、調查和懲治洗錢行為、深化反洗錢國際治理與合作等方面發揮了重要作用。但隨著近年來洗錢手法的不斷升級以及反洗錢要求的不斷提高，現行法律已不能完全適應反洗錢工作的需要，有必要及時修訂《反洗錢法》。”北京師范大學法學院、北師大珠海校區法治發展研究中心教授賈濟東在接受《》記者采訪時表示，“2006年通過的《反洗錢法》在反洗錢的概念中僅提到七類上游犯罪，這與目前的刑法銜接不足。2006年以來我國對刑法做了多次修訂，修訂后我國刑法第一百九十一條、第三百一十二條等規定的洗錢犯罪的上游犯罪包含了所有犯罪。同時，這也不適應實際工作的需要，例如，涉稅犯罪、電信網絡詐騙并不在七類上游犯罪中，但打擊涉稅犯罪、電信網絡詐騙是當前的迫切需要。”

應變新趨勢  18年后迎修訂

2006年10月31日，全國人大正式通過《中華人民共和國反洗錢法》，中國第一部關于反洗錢的法律正式出臺。在此之前，關于反洗錢的有關規定散見于《關于禁毒的決定》、刑法等條文中。

“現行《反洗錢法》發布以來，我國反洗錢工作制度日趨完善，反洗錢監管效能顯著增強，打擊洗錢和上游犯罪取得成果，參與反洗錢國際治理與合作不斷深化。”一位業內人士在接受《》記者專訪時指出，但是，隨著洗錢手段的迭代，十多年前的反洗錢法已經不能適應目前國際社會和國內經濟發展對反洗錢的要求。

“近年來，我國對反洗錢重要性的認知，可以說發生了‘三級跳’。”北京大學法學院教授王新表示，從最初關于維護金融機構穩定和聲譽之最狹義的理解，發展到洗錢與產生經濟利益的上游犯罪之間聯系而延伸至維護金融安全，最后提升到維護總體國家安全的戰略高度，并且將反洗錢納入國家治理體系和治理能力現代化的系統。這必然會對我國反洗錢的法律規制產生影響。

“黨的二十大報告和2023年中央金融工作會議都提到要全面加強金融監管，反洗錢工作的主要內容是監測資金流動，將金融活動納入監管的‘抓手’就是反洗錢。” 王新對記者分析稱，為使反洗錢工作更好地服務于國家治理能力現代化建設、服務于防范化解金融風險的要求、服務于維護國家安全和金融安全工作，急需進行修改。

此外，隨著反洗錢國際合作日益深化，國際標準不斷更新，《反洗錢法》的修訂也迫在眉睫。王新談到，2018年金融行動特別工作組（FATF）對我國反洗錢制度及執行有效性進行了全面評估，雖然中國通過了“外部體檢”，但是也指出了中國反洗錢存在一些制度缺陷，作為負責任大國，需要進行一個對標整改。

交通銀行總行內控合規部/法律事務部副總經理、反洗錢中心總經理戴浩然也提出了相似看法。“反洗錢是國際社會高度關注并取得較廣泛共識的非傳統安全領域重要議題。中國作為金融行動特別工作組（FATF）的成員國，參與反洗錢國際合作和國際評估，需要不斷完善國內立法和規則，及時接軌最新反洗錢國際標準。”他對記者解釋，例如，此次《修訂草案》強調了風險為本反洗錢方法，完善了金融機構反洗錢義務。同時不斷總結國內法治實踐，為反洗錢國際標準制定和更新提供中國經驗。

實際上，記者梳理政策時發現，盡管反洗錢法修訂歷經數年，但過去幾年里，相關的規范性文件在不斷完善，反洗錢領域也取得了不少實質性進展。例如，《刑法修正案（十一）》進一步修訂洗錢罪條文，將“自洗錢”行為規定為犯罪，為有效懲治洗錢犯罪及追逃追贓進一步提供了法律保障；司法機關連續開展專項行動，出臺關于辦理洗錢刑事案件的指導意見，打擊洗錢犯罪成效顯著；金融管理部門監測和打擊虛擬資產交易及代幣融資平臺，強化金融機構洗錢風險管理，加大對反洗錢違規行為懲戒力度。

特定非金融機構監管等方面更加明確

本次修訂草案共7章62條，圍繞明確法律適用范圍、加強反洗錢監督管理、完善反洗錢義務規定等內容，對相關制度進行了補充和完善。

那么，哪些方面有新的變化呢？

特定非金融機構的監管被多位業內專家所提及。“本次《修訂草案》進一步明確了特定非金融機構范圍和監管職責分工。”賈濟東告訴記者。實際上，對于特定非金融機構，現行法已經有了規定，近年也頒布了一些部門規定，《修訂草案》對現在的做法進行了提煉，特別是對特定非金融機構范圍的列舉加兜底性的規定，既突出了重點，又兼顧了形勢的發展變化，不僅明確了義務主體的范圍，也使法律的適用更具靈活性。

王新也談到了這一話題。“《修訂草案》最重要的一點是明確特定非金融機構范圍。”“FATF對我國評估的6項不合規中有3項都與特定非金融機構有關。”王新說。

“這里要明確，并不是要求所有的特定非金融機構隨時都要履行有關義務，而是要求在開展特定業務時基于風險必須采取相應措施。”賈濟東解釋。他特別談到，“特定非金融機構究竟是由行業主管部門監管，還是由反洗錢主管部門監管，必須予以明確。”賈濟東提到，此次公布的《修訂草案》明確規定：有關主管部門監督檢查特定非金融機構履行反洗錢義務的情況，根據需要提請反洗錢行政主管部門協助。“這里明確由主管部門監督檢查，符合‘風險為本’的原則，有利于反洗錢行政主管部門將主要的反洗錢資源配置到金融行業。”他解釋。

當然，除了特定非金融機構監管規則的變化，還有諸多值得關注的地方。例如，完善了客戶盡職調查制度。戴浩然分析，這一變化從偏重于在建立業務關系時靜態收集與核實客戶身份信息，走向將持續、動態了解客戶貫穿業務全周期；從偏重于對客戶身份的關注，走向進一步關注客戶行為的目的和性質、交易背景和風險狀況等。“制度完善的背后，旨在將反洗錢工作引向實質有效的新階段，真正為預防和遏制洗錢及相關犯罪提供有價值的線索。”他解釋。

王新則提出了“保護管轄”方面的規定。“在中國境外發生的洗錢，如果危害我國主權和安全、侵害我國公民、法人和其他組織的合法權益，反洗錢法相關的法律是有管轄權的。”他解釋，此前，《反洗錢法》未涉及這個問題，在跨境洗錢高發的當下，已難以滿足現實監管需求。基于此，《修訂草案》采取了屬地管轄與保護管轄相結合的管轄原則，有助于有效打擊跨境洗錢和恐怖主義融資活動。

從“規則為本”真正過渡到“風險為本”

將“風險為本”的監管理念制度化、法律化，也是本次《修訂草案》的重要內容。

賈濟東舉例稱，《修訂草案》明確洗錢風險評估職責、強調義務機構風險為本反洗錢要求、要求金融機構基于洗錢風險狀況建立風險管理措施，基于風險開展客戶盡職調查并采取相應措施，同時還將“未按照規定建立健全內控制度和風險管理政策”和“未按照規定執行反洗錢特別預防措施”等違法行為納入處罰范圍，這些不僅使“風險為本”的監管理念有了法律依據，不再機械地只看規則，而且深深融入到義務主體的職責要求之中，使“規則為本”真正過渡到“風險為本”。

“風險為本”是與“規則為本”相對應的反洗錢監管理念。記者了解到，某種意義上，“規則為本”其實是形式合規，是金融機構對規定的簡單套用。實際上，沒有一套“放之四海而皆準”的標準。業內專家提示，不同地區不同類型的金融機構，開辦的業務不同，面臨的洗錢風險是不同的。因此，對照一個泛泛的原則，“打鉤式”合規的表象下仍然潛藏著風險。

相應來看，“風險為本”則要求相關機構進行更認真的風險評估，針對自身風險制定相應的措施，可謂是“量體裁衣”。賈濟東談到，國際反洗錢標準已經由“規則為本”過渡到“風險為本”，我國的反洗錢制度也在對標國際標準。

在他看來，過渡到“風險為本”，并不是規則不重要了，而是不僅要達到合規性的要求，更要符合有效性的標準，對風險點的分析判斷還要更深一步。“風險為本”強調加強風險評估，真正將“風險為本”的方法用到監管、義務履職的實踐中，關注高風險機構、高風險領域和高風險業務。比如，虛擬貨幣洗錢、股市洗錢、投資洗錢（例如，真實合同虛構交易的洗錢、虛假境外投資洗錢、擔保貸款洗錢等等）。他提示，要將中資企業境外經營的反洗錢工作落到實處。

戴浩然也談到，目前反洗錢監管正經歷著由“規則為本”向“風險為本”的重要轉型，義務主體的履職要求也從基本合規性向著實質有效性轉變。他表示，為實現“風險為本”轉型，金融機構等義務主體需持續、有效地開展客戶盡職調查、交易監測等工作，監管部門也需不斷提高反洗錢監管的規范性和有效性，這些都需要進一步明確法律依據、提供法律支撐。

聯動與合作  共促反洗錢業務落地

當然，盡管作為反洗錢領域的基本法，《反洗錢法》的修訂意義重大。但不容忽視的是，反洗錢工作仍是一個系統性工程。

黨的十八大以來，人民銀行會同監委、法院、檢察院、公安、海關、稅務等部門，圍繞“追蹤資金”的理念構造“資金鏈治理體系”，依法嚴厲打擊各類洗錢犯罪及相關犯罪。加強對利用新型支付業務、虛擬貨幣、偽金融創新等洗錢手法和環境犯罪、貿易洗錢等洗錢類型的研究并及時發布風險提示。在各部門的共同努力下，掃黑除惡、反恐、反腐敗、禁毒、反逃稅、打擊地下錢莊等諸多領域均取得顯著成效。

而隨著《反洗錢法》的修訂乃至后續的落地生效，王新和戴浩然均提示，后續應頒布實施細則等指導性文件，研究建立相關配套機制。

“特別是正式實施反洗錢客戶盡職調查相關規章，加快推動公安、市場監管、民政、稅務、移民管理等有關部門與金融機構實現系統連通和數據共享，強化協同，形成合力。”戴浩然談到。

“隨著法規的不斷完善，各部門更要加強聯動配合，推動反洗錢業務落地。”賈濟東介紹，人民銀行要充分發揮反洗錢工作部際聯席會議辦公室的牽頭作用，在“人民銀行牽頭、各成員單位分工負責”的框架下，進一步落實成員單位主體責任，系統性、針對性統籌各單位不斷加強反洗錢工作，保持齊抓共管的良好勢頭。

從國有大型商業銀行的角度出發，戴浩然表示，交通銀行將在全行范圍內迅速開展學習貫徹新修訂的《反洗錢法》的活動，同時在制度、流程、系統等方面為新法實施做好準備，加強內控建設，加快數字化轉型，保障資源投入，不斷提高洗錢風險管理質效，為預防和遏制洗錢及相關犯罪活動，維護國家安全、社會公共利益和金融秩序做出應有貢獻。