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2009年12月22日 09:46  來源：《檢察日報》

    最近，政府采購招投標領域出現的一些問題被頻頻曝光:在廣東省廣州市番禺中心醫院一項空調政府采購項目的招標中，報價1707萬元的廣州格力空調公司卻出人意料地敗給了報價2151萬元的廣東省石油化工建設集團公司，理由是番禺中心醫院認為廣州格力空調公司的投標文件“不符合招標文件中有星號標記的內容(即一些具體的技術參數)”，不應中標。為此廣州格力空調公司將廣州市財政局告上了法庭(據11月2日《中國青年報》)。重慶市合川區政府為轄區內幾所中學招標采購了一批床，結果出人意料，在嶄新的木床上隨意一摳便會掉落木屑，承重的木方直徑僅跟雞蛋差不多(據10月28日《重慶晚報》)……

    實施政府采購制度除了為公共部門采購質優價廉的物品和服務外，還有一個目的就是要從源頭上堵塞采購領域的漏洞，抑制官員腐敗，加強廉政建設，但是在新的形勢下，由于政府采購行為由原來各單位自行采購變成集中采購，權力的過分集中，為腐敗的滋生提供了新的土壤，很容易出現這樣或那樣的問題。

    行賄者盯上政府采購“關鍵崗位”和“關鍵人員”

    政府采購中的腐敗行為主要表現為商業賄賂，一些行賄者將目標瞄向手握政府采購決定權的“關鍵崗位”和“關鍵人員”，而且出手大方，行動迅速。因此，政府采購腐敗行為也主要體現在這些“關鍵崗位”上和“關鍵人員”身上。

    采購人的腐敗行為表現:有的采購人跟供應商做背后交易，如制定只有某供應商才能滿足的技術細節，將其他潛在的供應商，通過人為地設置“門檻”排斥在外。在合同驗收與付款時，少數采購人員以不見“回扣”、“手續費”不驗收付款為準則，索拿卡要，收受賄賂，對采購的貨物、工程和服務的質量低劣、工期延誤等現象視而不見，給中標成交供應商弄虛作假、欺詐隱瞞、以劣抵優、以次充好等違法行為大開方便之門。

    采購代理機構的腐敗行為表現:在市場經濟條件下，政府采購代理機構或中介機構主要目的是最大限度地獲得利益，中標成交價格越高，中標成交服務費就越高。一些采購代理機構為了自己的利益，蓄意抬高中標成交價格。另外，采購代理機構過多過濫也成為突出的問題，一些中介機構不規范，導致大量的政府采購業務流失。如某省批準成立的社會代理機構大大超出了采購人的數量。2007年，該省政府采購總額達100億元，其中省直單位14億元，省政府采購中心僅承擔了3億多元的采購任務，其余業務均被其他社會代理機構拿走。

    其他采購相關人員的腐敗行為表現:其他采購相關人員主要指政府采購評審專家、政府采購監管機構人員等。供應商通過向采購相關人員打招呼、送禮、請吃飯等“公關”手段，讓其通過資格審查并利用打分的權力，使其成為中標候選供應商;更有甚者，政府采購評審專家與代理機構合謀來為某些供應商提供“服務”。

    政府采購腐敗行為的成因分析

    上述政府采購領域腐敗現象的產生，既有主觀原因，也有客觀原因，歸納起來主要體現在以下幾個方面:

    評審專家職業素質不高，法律意識淡薄。評審專家的工作質量不僅關系到整個招標過程的公正性，也關系到整個采購項目的質量。目前政府采購運行中往往表現出評審專家不專、職業素養不高、評標經驗不足、法律意識淡薄等問題。這些問題必然會導致評審專家在評審過程中無法做到公平、公正打分，不能堅持獨立評審，聽從采購人的意見，甚至與采購人、采購代理機構合謀腐敗。

    政府采購信息不對稱。在政府采購實務中，由于政府采購信息披露監督薄弱，采購當事人(采購人、采購代理機構和供應商)為了謀求設租、尋租，更傾向于制造采購信息的不對稱。該公告的信息缺失或者故意將信息顯示的模糊，使部分潛在供應商不能入圍，其結果是招標采購變成了“定點”采購。這是一種新的壟斷，極易誘發新的權力尋租，從而滋生新的腐敗，最終導致采購的商品“質次價高”。

    采購制度尚不健全。比如，未建立政府采購評審過程的實時監控制度，使現場一些違規行為未能及時糾正;未建立政府采購專家的年審制度，選用評審專家未能有效評價和及時更換淘汰;雖然已頒布了《政府采購法》和一些配套法規，但對一些容易產生問題的環節缺乏有效的可操作的管理辦法，特別是還缺乏諸如“對采購質疑和仲裁程序的規定”、“防止供應商欺騙政府的規定”、“對政府采購人員的專業資格要求”等大量具體法規。采購制度存在的這些漏洞，致使采購人在操作中存在較大的自由裁量權，客觀上為商業賄賂提供了空間。

    監管不到位，處罰力度不足。現行《政府采購法》第十三條將政府采購的監督管理權授予各級政府財政部門，并規定了“管采分離”制度。但在實際操作中，盡管省級部門全部實現了“管采分離”，但部分省以下市縣“管采不分”的現象依然存在，即使“管采分離”，也是“分設不分家”。因此，財政部門在“裁判員”、“運動員”一肩挑的情況下，難以形成有效的監督制約機制，難以做到對整個政府采購的統一監督。對評審專家缺乏監管措施，導致專家有權無責，甚至部分專家在評審中明目張膽地徇私舞弊。對采購人的違規行為查處不力，對一些嚴重違規行為，監管部門也未按規定給予處罰。

    預防政府采購腐敗行為的對策與建議

    2008年下半年，財政部、監察部、審計署、國家預防腐敗局聯合在全國范圍內開展政府采購情況專項檢查。通過檢查發現問題并加以嚴懲，對遏制政府采購腐敗固然重要，但更重要的是在今后的政府采購工作中要建立和完善預防腐敗的長效機制。

    健全政府采購反腐倡廉的教育機制。一是要加強對政府采購相關從業人員的思想道德教育。要重視并規劃好對政府采購從業人員的思想道德素質培訓，使采購人、采購代理機構、評審專家、監督管理部門等從業人員普遍受到培訓，從而提高他們的持廉拒腐能力。二是要加強對采購人員的業務素質教育。采購人員不僅要熟悉政府采購的法律法規和政策，還需要懂得市場經濟、財經、招投標、合同、計算機、貿易、商務談判等方面的知識。三是要深化對政府采購人員的警示教育。

完善政府采購的制度保障機制。目前，應圍繞政府采購腐敗問題易發多發的重點領域及關鍵環節完善制度，推進制度創新，從制度上堵塞滋生腐敗現象和不正之風的漏洞。首先，要強化政府采購預算制度。采購單位需要增強預算意識，強化預算約束，按預算有計劃地進行政府采購，以預算所列項目和價格為依據，不得擅自改變資金用途和超標準采購。其次，要完善政府采購信息披露制度。一方面統一信息披露的渠道，另一方面加強對信息披露的管理，對屬于采購信息披露范圍的，應嚴格要求采購單位按照規定的程序披露。第三，要構建完備的政府采購救濟制度。進一步完善供應商權利保護機制，構建采購人權利救濟制度。還應借鑒國際上通行的做法，根據政府采購的不同階段，即政府采購合同授予階段與政府采購合同履行階段及后合同階段分別設置權利救濟制度。第四，要加強政府采購專家評審制度建設。完善專家信息庫建設，合理確定評標委員會的構成，制定并實施評審專家的監督考核辦法，建立評審專家的優勝劣汰、動態管理體制和機制。

形成預防政府采購腐敗的動態監控機制。目前對政府采購活動的監督還僅停留在財政檢查、審計和紀檢監督幾個方面，均屬于靜態監督和事后監督。今后應在完善的法律規范基礎上，構建一個包括內部監督機制、外部專業部門監督機制和社會監督機制在內的全方位、多層次及對事前、事中、事后全過程的政府采購監督體系。

建立健全政府采購腐敗的懲治機制。主要包含兩個層面:一是將行政手段和法律手段有機結合，建立健全對腐敗人員的嚴厲懲處機制。二是完善查辦案件協調機制。監察機關應加強與司法、行政執法、審計等反腐職能部門的協調，形成查辦案件的整體合力，提高辦案效率。三是健全案件查辦的綜合效應機制。通過案件的查處，及時發現體制、機制、制度和管理方面存在的漏洞和薄弱環節，探索加強防范的途徑和辦法，把查辦案件成果轉化為治本資源，充分發揮案件查辦工作的后續效應、綜合效應。

(作者系天津大學廉政研究中心執行副主任、天津大學公共管理學院副教授)